از آنجایی که بودجه‌ریزی بر پایه پیش‌بینی و برآورد بنا شده، طبیعتاً همواره با عدم قطعیت همراه است. در برخی از سال‌ها به دلیل نوسانات شدید اقتصادی و بروز اتفاقات خارج از کنترل و غیرقابل پیش‌بینی، فاصله بودجه سالانه دولت از واقعیت بسیار زیاد شده و دولت ناگزیر در طول سال دست به اصلاح بودجه‌ای که خود پیش از آن تنظیم کرده می‌زند و سپس اصطلاحاً متمم بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. این تصحیح و اصلاح کردن بودجه با واقعیات تازه نمایان‌شده، فرآیندی است که تاکنون بارها در کشورمان تجربه شده و نمی‌توان آن را اصلاح ساختاری بودجه نام نهاد.
از آنجایی که اصلاحیه قانون بودجه ۱۳۹۸ چندی پس از رونمایی از نسخه مقدماتی «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسید، این کژتابی برای برخی ایجاد شد که این دو در راستای یکدیگر بوده‌اند. این در حالی است که می‌توان نشان داد این دو اتفاق حتی در پاره‌ای از موارد با یکدیگر تناقض دارند.
دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ صادرات نفت و میعانات گازی را بیش از یک و نیم میلیون بشکه در روز برآورد کرده بود. این در حالی بود که نهادهای معتبر پژوهشی از قبیل مرکز پژوهش‌های مجلس در همان زمان نسبت به بیش‌برآورد بودن این رقم هشدار داده بودند. مجلس برخلاف نظر بازوی پژوهشی خود، نه تنها درآمدهای نفتی برآورد شده در لایحه را در زمان تصویب قانون بودجه کاهش نداد، بلکه حتی حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان بر آن افزود، عمدتاً با تکیه بر این فرآیند که دولت نفت خام را به طلبکاران خود به عنوان رد دیون واگذار کند.
این مبلغ اضافه‌شده نیز مشخصاً قابلیت تحقق نداشت، چرا که فعالان حرفه‌ای بازار انرژی نیز تمایل چندانی به خرید نفت خام عرضه‌شده در بورس به دلیل وجود تحریم‌های آمریکا نداشتند. مسلماً پیمانکاران طلبکار از دولت که تخصصی در بازار نفت و انرژی نداشته و حتی امکانات تحویل گرفتن نفت خام و فروش آن در بازارهای جهانی را در اختیار نداشتند، زیر بار تسویه مطالبات خود از دولت از طریق دریافت نفت خام نمی‌رفتند. به این ترتیب درآمدهای نفتی قانون بودجه سال ۱۳۹۸ به شدت غیرواقعی برآورد شدند. به همین دلیل با گذشت تنها یک سوم از سال ۱۳۹۸، دولت ناگزیر شد تا در برآورد درآمدهای نفتی خود تجدید نظر کند.
تغییر در منابع لاجرم تغییرات اساسی در هزینه‌ها و سایر منابع درآمدی را به همراه خواهد داشت که علی‌القاعده اعمال آن منوط به تصویب مجلس خواهد بود، کما این که متمم‌های قوانین بودجه سال‌های پیش نیز به تصویب مجلس رسیده بود. اما امسال این شورای عالی هماهنگی اقتصادی متشکل از سران قوا بود که در این زمینه تصمیم گرفت.
اطلاعاتی از جزئیات این تغییر و اصلاح قانون بودجه ۱۳۹۸ در دسترس نیست و تنها برخی از کلیات آن از طریق برخی از رسانه‌ها اطلاع‌رسانی شده است. آنچه در رسانه‌ها آمده از درآمد نفتی حدوداً ۵۷ هزار میلیارد تومانی بر مبنای صادرات روزانه ۳۰۰ هزار بشکه نفت و میعانات گازی حکایت دارد. در این زمینه قیمت نفت و نرخ تسعیر درآمدهای نفتی مشخص نیست.
اگر قیمت نفت را مشابه مبنای محاسبات لایحه و قانون بودجه معادل ۵۴ دلار در هر بشکه در نظر بگیریم، پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت‌های ملی نفت و گاز، با لحاظ فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی، درآمد نفتی سهم دولت حدود ۸.۴ میلیارد دلار خواهد شد. این در حالی است که در لایحه بودجه در نظر گرفته شده بود که ۱۴ میلیارد دلار از درآمدهای نفتی دولت با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی به ازای هر دلار و مابقی با نرخ سامانه نیما (حدود ۸ هزار تومان به ازای هر دلار در زمان تهیه لایحه بودجه) تسعیر شود.
قانون بودجه اجازه حذف تخصیص ارز با نرخ ترجیحی و تبدیل آن به اشکال دیگر یارانه را به دولت داده است. در صورت حذف کامل دلار ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی در این شرایط، برای اینکه درآمد نفتی دولت به ۵۷ هزار میلیارد تومان بالغ شود، باید نرخ تسعیر حدود ۶۸۰۰ تومان به ازای هر دلار باشد. نرخ سامانه نیما در حال حاضر بسیار بیشتر از این رقم است. بنابراین احتمالاً حذف کامل تخصیص دلار با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی در دستور کار دولت نیست، بلکه کاهش حجم این تخصیص در دستور کار قرار گرفته است.
حذف تدریجی برخی از کالاهای مشمول دریافت این ارز از قبیل گوشت نیز در همین راستا قابل تفسیر است. اگر دولت تخصیص دلار ۴۲۰۰ تومانی را به ۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۸ کاهش دهد و نرخ سامانه نیما نیز به طور متوسط در این سال معادل ۱۰ هزار و ۷۰۰ تومان به ازای هر دلار باشد، با فرض قیمت ۵۴ دلاری هر بشکه نفت، درآمد نفتی ۵۷ هزار میلیارد تومانی دولت محقق خواهد شد. اما دولت چگونه با حدوداً یک سوم شدن درآمدهای نفتی، توانایی تامین مالی کسری بودجه خود را خواهد داشت؟
درآمدهای نفتی قانون بودجه ۱۳۹۸ تنها بخشی از منابع مالی دولت نیست که در اصلاحیه بودجه مورد بازنگری قرار گرفته است. دولت در درآمدهای جاری خود نیز تجدید نظر کرده و آن را از ۲۳۹ هزار میلیارد تومان در قانون بودجه به ۱۹۶ هزار میلیارد تومان کاهش داده است. با توجه به اینکه درآمدهای نفتی نیز از حدود ۱۵۳ هزار میلیارد تومان به ۵۷ هزار میلیارد تومان کاهش یافته، کل کاهش منابع دولت در این اصلاحیه حدود ۱۳۸ هزار میلیارد تومان بوده است.
البته دولت از مصارف خود نیز حدود ۶۲ هزار میلیارد تومان کاسته است. منابع غیررسمی ۴۲ هزار میلیارد تومان از این کاهش را مربوط به هزینه‌های جاری، حدود ۲۴ هزار میلیارد تومان کاهش را مربوط به مخارج عمرانی و البته حدود ۴ هزار میلیارد تومان افزایش در تملک دارایی‌های مالی (بازپردخت بدهی‌ها) را گزارش کرده‌اند. بنابراین کماکان در اصلاحیه قانون بودجه کسری بودجه‌ای حدود ۷۷ هزار میلیارد تومان وجود دارد که این مهم با اصلاح ساختاری بودجه در راستای کنترل کسری بودجه سازگاری ندارد.
برای تامین این کسری، دولت لاجرم واگذاری داریی‌های مالی را از ۵۱ هزار میلیارد تومان به حدود ۱۲۸ هزار میلیارد تومان افزایش داده است. تنها ۱۰ هزار میلیارد تومان از این افزایش مربوط به واگذاری دارایی‌های دولت است و ۶۷ هزار میلیارد تومان مابقی آن به ترتیب مربوط به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، فروش اوراق بدهی دولتی و استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی می‌شود.
استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی و منابع صندوق توسعه ملی عملاً استفاده از منابع نفتی گذشته محسوب می‌شود و انتشار اوراق بدهی دولتی نیز بدون ارایه چشم‌انداز منابع غیرنفتی آتی برای بازپردخت آنها، عملاً به مفهوم پیش‌فروش نفت و استفاده از منابع نفتی نسل آینده خواهد بود. بنابراین می‌توان گفت این اصلاحیه با وجود کاهش درآمدهای نفتی قانون بودجه، گامی در راستای قطع وابستگی بودجه به نفت برنداشته و اصلاحی ساختاری را رونمایی نکرده است.
منبع: ایبِنا
حسین سلطان‌آبادی (کارشناس اقتصادی)
